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Le Tesi del 46° Congresso del PRI: “Riforma delle professioni in Italia”

13 novembre 2010

professioniSintesi della relazione della Commissione tesi del Pri sulla Riforma delle professioni in Italia. Questa Commissione è coordinata da Alessandro De Nicola

Con lacci e lacciuoli si penalizza il lavoro

Le professioni cosiddette “intellettuali” rappresentano oggi un importante fattore dello sviluppo economico italiano. Possono agevolarlo od ostacolarlo, dipende da che tipo di scelte verranno compiute dal legislatore. E’ certamente impossibile ignorarle. Basti pensare che secondo gli ultimi dati disponibili gli iscritti alle casse previdenziali dei professionisti sono 1.700.000, un vero esercito di individui con alta specializzazione e spirito imprenditoriale.

Cosa sono le professioni intellettuali in Italia

 

Le professioni intellettuali traggono il loro fondamento dall’art. 2229 del codice civile per il quale la legge determina le professioni intellettuali per le quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi ed elenchi. La prestazione d’opera di questi professionisti è così definita “intellettuale”. Il fenomeno è naturalmente più ampio di quanto si evince dalla legge, in quanto vi sono molti professionisti che possono a buon titolo definirsi “intellettuali” ma che non appartengono a nessun ordine o albo né sono iscritti obbligatoriamente ad alcuna cassa di previdenza (i tributaristi non iscritti agli albi dei commercialisti, ad esempio). In altre parole, il codice civile pone le basi per la differenziazione tra professioni protette e libere.

Le professioni protette e quelle libere

 

I professionisti iscritti ad un albo od Ordine sono per l’appunto protetti sia dal codice civile che dalle normative speciali relative a ciascuna professione.

Elemento essenziale dell’attuale normativa è che i professionisti non sono “imprenditori” e quindi non sono soggetti alla relativa normativa. Tra le varie conseguenze di questo status speciale vi è l’impossibilità di fallire.

Inoltre, come anticipato, i professioni intellettuali “protetti” devono obbligatoriamente essere iscritti ad una cassa previdenziale. Ciascuna cassa gode di una certa autonomia e ve ne sono alcune che hanno adottato il sistema contributivo, altre quello retributivo con qualche correzione. Nessuna ha attuato un sistema a capitalizzazione. Inoltre i professionisti non appartenenti ad un Ordine o un Albo , pur in alcuni casi svolgendo servizi comparabili, sono iscritti come lavoratori autonomi all’INPS pagando le relative aliquote contributive pari al 27% e con un trattamento pensionistico in genere peggiore di quello delle casse.

La normativa attuale dopo le “lenzuolate” di Bersani

 

Nel 2006 l’allora ministro dello sviluppo economico, Pier Luigi Bersani, adottò le famose “lenzuolate” di liberalizzazioni, rivelatesi poi in parte inattuate ed in parte solo provvedimenti dirigistici. Una parte delle lenzuolate riguardò tuttavia le professioni intellettuali ed introdusse alcuni elementi di novità tra i quali l’abolizione delle tariffe minime e la possibilità per i professionisti di pubblicizzare i propri servizi.

A più di tre anni di distanza da quel provvedimento come è il quadro normativo vigente in Italia?

Accesso e permanenza

 

L’accesso alle professioni è regolato attraverso un esame di ammissione con vari gradi di difficoltà ed un numero variabile di anni di tirocinio (praticantato) necessari prima di poterlo sostenere. Di recente sono stati introdotti periodi di tirocinio (differenziati) per categorie per le quali non erano in precedenza previsti (statistici, agronomi, periti industriali, ecc.).

La permanenza nell’albo è quasi sempre legata ad un percorso di formazione continua a crediti, organizzata in parte dagli Ordini professionali che comunque abilitano anche i corsi delle istituzioni private a concorrere ai crediti formativi.

Nel caso dei notai siamo di fronte invece ad un numero chiuso ed i concorsi prevedono solo un certo numero di posti per anno.

In alcuni casi, il rapporto di lavoro subordinato è ritenuto incompatibile con l’iscrizione all’Albo (vedi, ad es., avvocati).

Regole deontologiche

 

Gli iscritti agli Ordini sono tenuti a seguire i comportamenti previsti nei rispettivi codici deontologici che prevedono sanzioni che vanno dalla reprimenda alla sospensione fino a, nei casi più gravi, all’espulsione. Il collegio giudicante è composto da appartenenti all’Ordine stesso.

Tariffe professionali

 

A seguito delle “lenzuolate” di Bersani sono state abolite le tariffe minime per le prestazioni dei professionisti “protetti” ma non quelle massime.

Ammesso anche per alcune professioni (avvocati e commercialisti) il cosiddetto “patto di quota lite” per il quale il professionista viene pagato a percentuale dell’ammontare monetario riconosciuto al cliente.

Pubblicità

 

La pubblicità è ammessa sebbene debba rispondere ad alcuni canoni di veridicità e “decoro” più stringenti (il Decreto Bersani parla di “pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e veridicità del messaggio”). I codici deontologici e le pronunce degli ordini, in violazione alla legge tendono ad adottare criteri di decoro così restrittivi da rendere la libertà di pubblicità operante solo sulla carta.

Esclusive

 

Le professioni intellettuali protette si caratterizzano inevitabilmente per il fatto che l’esercizio della professione comporta l’esclusiva abilitazione (o al massimo in condomino con altri) a svolgere alcune attività. Si va dalla difesa in giudizio alla pratica medica, dall’autenticazione di firme, dalla vendita di un certo tipo di farmaci alla possibilità di firmare progetti o certificare bilanci.

Le società di professionisti

 

Nella maggior parte dei casi lo svolgimento della professione in forma associata (sempre più diffuso anche in Italia, soprattutto nella forma di giovani professionisti che collaborano in un rapporto sostanzialmente simile a quello di lavoro subordinato a realtà Professionali associative) era regolata in Italia da leggi dell’epoca fascista in cui le società di capitali erano state proibite. La ragione niente affatto commendevole di questo divieto non era un qualche principio giuridico o la “specificità” del professionista rispetto all’imprenditore, oggi tanto invocata dagli Ordini, ma l’intento di impedire agli ebrei di aggirare la loro espulsione dagli Albi attraverso la costituzione di società anonime.

Oggi è ammessa la costituzione di società di persone (STP, società tra professionisti, di cui quella tra avvocati è già specificamente regolamentata) e multidisciplinari ma non di capitali.

Le restrizioni regolamentari

 

Come se non bastasse il quadro normativo ora esposto, per certe professioni assumono rilevanza le regolamentazioni ministeriali o regionali che fornendo interpretazioni restrittive alla normativa in vigore finiscono per comprimere il dispiegarsi della concorrenza. Tipico esempio riguarda le farmacie, ove il ruolo professionale si interseca con l’essere la farmacia un pubblico esercizio aperto al pubblico. Ecco le leggi regionali di Lombardia e Umbria che richiedono requisiti non previsti dalla legge nazionale per la vendita dei farmaci da banco nei supermercati (reparti separati da pareti, registratori di cassa e fax appositi); le varie normative regionali sull’orario di apertura delle farmacia e i periodi di chiusura obbligatori (stabiliti in accordo con l’Ordine dei farmacisti); le regolamentazioni ministeriali sulle insegne delle parafarmacie.

In alcuni casi, essendo le professioni connotate da una funzione pubblica o inserite nel contesto di un servizio pubblico, le regioni semplicemente restringono la competenza prevedendo meno posti disponibili per esercitare la professione (vedi la Regione Lombardia per i pediatri o la Calabria per i medici di base)

I progetti di controriforma

 

Nonostante la situazione odierna sia caratterizzata dunque da numerose pastoie che rendono il mercato professionale ben lungi dall’essere concorrenziale ed efficiente, gli Ordini hanno organizzato una controffensiva volta a cancellare anche alcune delle timide aperture contenute nel decreto Bersani.

In particolar modo, il Consiglio Nazionale Forense ha sponsorizzato un progetto di riforma dell’avvocatura ed il governo ha presentato varie bozze di quello che dovrebbe diventare lo “Statuto del professionista”.

Il CNF vorrebbe reintrodurre le tariffe minime; aumentare il numero di anni di tirocinio e renderne l’esercizio più difficoltoso (con test di ingresso, requisiti dell’avvocato “dominus“, ecc.), allargare l’ambito delle attività in esclusiva - in una prima bozza del progetto, sarebbe stata addirittura cancellata l’intera categoria dei giuristi d’impresa-; restringere ulteriormente gli ambiti in cui è possibile fare pubblicità; ampliare il novero delle incompatibilità dell’esercizio della professione di avvocato con uno spettro amplissimo di altre attività - si salverebbero l’insegnamento universitario, la pubblicistica e l’iscrizione al registro dei revisori contabili-; prevedere la possibilità di essere soci di una sola società o associazione professionale, a responsabilità illimitata e con limitato scopo sociale.

Più nebuloso il contenuto dello spesso annunciato “Statuto delle professioni”: certamente si sa che verrebbero reintrodotte le tariffe professionali. Per il resto, oltre alla previsione di esami di accesso, tirocinio ed altri elementi già presenti nell’ordinamento, la discussione è ancora aperta.

Inoltre è il caso di ricordare come oltre ai progetti di “controriforma” esista una concreta resistenza posta in essere dagli ordini professionali alle riforme già approvate. L’indagine conoscitiva dell’Autorità Antitrust del 2009 sulle professioni intellettuali, attraverso l’analisi di ben 13 codici deontologici ha rilevato che all’epoca, nonostante alcune positive eccezioni, sia emersa una scarsa propensione delle categorie a porre in essere le innovazioni già presenti ex lege, a cominciare dall’abolizione delle tariffe minime e la liceità della pubblicità.

Per le prime, facendo ricorso al concetto di “decoro” della categoria nella determinazione dell’onorario, sostanzialmente si introduceva il principio che un compenso troppo basso screditasse i professionisti. Per la seconda gli ostacoli frapposti erano molteplici: divieto di pubblicità dei compensi, parere preventivo sul contenuto del messaggio pubblicitario da parte dell’organismo di controllo deontologico, divieto di utilizzo di determinati mezzi di diffusione dei messaggi pubblicitari.

Un prospettiva liberale per le professioni liberali

 

Volendo delineare una prospettiva di riforma liberale delle professioni liberali da dove dunque bisognerebbe cominciare?

Il primo punto fermo dovrebbe essere l’ammissione che dal punto di vista economico, i professionisti sono attori del sistema non diversi da altri. La pretesa “tipicità” del professionista che dovrebbe isolarlo dalle regole che valgono per gli imprenditori, quali la sottoposizione al fallimento e alla normativa sulla concorrenza, nonché impedirgli di costituire società di capitali non ha alcun reale fondamento ontologico.

Certamente i professionisti hanno particolari esigenze in tema di conflitto di interesse e di riservatezza, ma queste particolarità possono essere tranquillamente soddisfatte senza bisogno di conferire uno status speciale.

Anche le “esclusive” di per sé non hanno niente di speciale. Per essere amministratori di società bancarie bisogna possedere secondo la normativa taluni requisiti di professionalità ed onorabilità, così come è necessaria la professionalità od indipendenza del sindaco, nonché la dimostrazione di possedere patrimoni e competenze sufficienti per fondare una SGR od ottenere frequenze televisive o l’autorizzazione a costruire (in futuro) una centrale nucleare. Peraltro non è neppure detto che questo fitto intreccio di qualità, titoli, competenze, patrimonializzazione per potere esercitare un’attività economica sia utile o necessario al sistema economico, anzi. Qui basti dimostrare che le competenze, certificate dall’”esame di Stato”, non sono prerogative assolute delle professioni ma si ritrovano in molteplici settori.

Dimentichiamoci infine quelle giustificazioni che appaiono mere petizioni di principio senza alcun supporto fattuale o logico come, ad esempio, la “dignità” della professione (come se altri mestieri non lo fossero altrettanto), il “rapporto fiduciario” con il cliente (come se questo non fosse necessario in molte altre attività) e così via.

Il secondo punto di partenza dovrebbe essere l’ammissione che la libera concorrenza non si traduce solamente nell’opportunità per il consumatore di spuntare un prezzo migliore, ma anche per migliorare la qualità, l’efficienza ed in ultima istanza la soddisfazione economica del professionista stesso.

La concorrenza è innanzi tutto un processo di scoperta ed apprendimento: studiando quello che fa la competizione riesco a migliorarmi, ad apprendere nuove tecniche, a conformare meglio la mia offerta per i clienti. Lo stimolo di un ambiente competitivo aiuta a trovare nuovi mercati, migliorare il proprio rendimento, favorire le aggregazioni. I mercati professionali più competitivi son quelli che hanno fatto sì che le imprese sottoposte alla concorrenza nel proprio paese riuscissero ad espandersi all’estero e diventare dominanti nel mondo globale: basti pensare alle law firm dei paesi di common law che non hanno beneficiato solo della prevalenza della lingua inglese o del diritto dello stato di New York negli scambi internazionali, ma della possibilità di assumere dimensioni e strutture competitive.

Non è vero che la concorrenza spinge a prestazioni di minor qualità: questa asserzione non è dimostrata da alcun ordine professionale né potrebbe. Anzi, da quando è in vigore la riforma Bersani non si segnala alcun aumento dei ricorsi disciplinari contro, ad esempio, gli avvocati il che sarebbe dovuto evidentemente accadere in caso di crollo della qualità del servizio.

Ma non basta: se si guarda ai redditi medi dei professionisti, nonostante l’ingresso di molti giovani (il che dovrebbe logicamente abbassare gli introiti, visto che nei primi anni di carriera si guadagna meno), essi o sono stabili o hanno subito diminuzioni inferiori a quelle del PIL a causa della crisi e negli anni precedenti sono sempre aumentati.

Infine il terzo punto riguarda l’autoreferenzialità. Quando gli avvocati giustamente reclamano che il CSM sia aperto a componenti esterne, non possono poi rifiutarsi che lo stesso accada per l’Ordine. Se i commercialisti sensatamente ritengono di poter svolgere alcune delle funzioni oggi esclusive dei notai, diventa illogico richiedere esclusive a loro favore. Se i notai credono di poter allargare il loro campo di competenze ad esempio alla gestione delle separazioni consensuali, poi non è ammissibile che si indignino se si cerca di far svolgere alcuni loro compiti alle agenzie di pratiche auto, ai commercialisti ed in futuro agli avvocati.

Inoltre non è un bello spettacolo dato al resto del paese quello di corporazioni che, fatta una legge (nella fattispecie il decreto Bersani), pervicacemente ed illecitamente cercano di snaturarla attraverso l’emanazione di codici deontologici restrittivi, provvedimenti disciplinari o raccomandazioni. Non è nemmeno molto istruttivo che la corporazione scriva la propria legge sull’ordinamento professionale e attraverso la propria lobby in Parlamento cerchi di farla approvare contro il parere di tutte le altre associazioni di categoria e l’opinione pubblica: che si cerchi in altre parole di far legiferare il Parlamento contro la volontà popolare.

Concorrenza, merito, professionalità, aggregazioni

 

Se le premesse che sono state fin qui elencate sono vere, quali potrebbero essere le riforme necessarie per garantire al tempo stesso maggior libertà ed efficienza al settore delle professioni?

Innanzi tutto è bene precisare che in alcuni casi basterà resistere alla tentazione di emanare controriforme distruggendo quel che di buono c’è già. Inoltre alcune novità potrebbero beneficiare il sistema economico nel suo complesso ed indirettamente anche le professioni liberali. Vediamole.

La Costituzione

 

Si parla da tempo di una riforma dell’art. 41 della Costituzione introducendo il principio per il quale tutto ciò che non è espressamente vietato è libero (salvo che in alcuni mercati come quello del credito). Sebbene una modifica in tal senso gioverebbe sicuramente essa non risolverebbe il problema delle miriadi di regolamentazioni che Stato e Regioni continuamente producono per delimitare con varie scuse (ad esempio la tutela della salute, ragione fittizia che viene brandita per ostacolare l’operatività delle parafarmacie e dei supermercati che vendono farmaci da banco) l’attività economica. Peraltro, l’interpretazione della norma costituzionale, comunque essa venga scritta, a causa della novità del concetto espresso sarebbe certamente oggetto di defatiganti contenziosi davanti alla Corte Costituzionale.

Sarebbe perciò sufficiente inserire nella Costituzione italiana gli articoli 101 e 102 del Trattato dell’Unione Europea sul divieto delle intese restrittive della concorrenza e dell’abuso di posizione dominante. Ciò sarebbe sufficiente ad eliminare, in quanto incostituzionali, le miriadi di leggi e leggine, nazionali e regionali, che creano ostacoli a mercati concorrenziali.

Le tariffe

 

Il principio generale introdotto dal decreto Bersani dovrebbe essere rafforzato ponendo un divieto generalizzato di prevedere, raccomandare o suggerire onorari professionali, sia stabilendo valori delle prestazioni sia regolando la formula di compenso su cui le parti trovano un accordo. Questo vorrebbe dire l’eliminazioni di minimi e massimi tariffari e la possibilità di stipulare un patto di quota lite (che parametra l’onorario ad una percentuale di quanto spetta al cliente a seguito della conclusione del contenzioso). Il patto di quota-lite garantisce l’accesso alla giustizia (tributaria o civile) ai meno abbienti in quanto può basarsi sulla formula “no-win, no-pay” (il professionista viene pagato solo se porta a casa qualcosa per il cliente). L’antidoto ad una proliferazione delle cause e dei ricorsi consiste nel fatto che il professionista difficilmente accetterà un incarico con scarse possibilità di successo in quanto verrebbe a rimetterci tempo e denaro.

Accesso e formazione

 

L’accesso alle professioni deve attenersi al principio che la laurea è sufficiente al loro esercizio, salvo eccezioni per particolari professioni come il medico o l’avvocato. Bisogna escludere il numero chiuso (anche quello surrettizio introdotto tramite la restrizione di posti disponibili in alcune facoltà universitarie come odontoiatria) e ridurre il periodo di tirocinio. Una durata di un anno appare più che sufficiente se durante il percorso universitario vengono previsti periodi di stage.

La formazione continua non deve essere gestita dagli Ordini professionali che potranno tutt’al più indicare le materie sulle quali essa deve vertere.

Composizione degli Ordini Professionali

 

In primo luogo è necessario ridurre il numero di ordini professionali esistenti. Gli organi direttivi degli stessi, soprattutto allorquando sono chiamati ad assumere decisioni disciplinari nei confronti degli iscritti, devono essere composti anche da soggetti estranei alla professione per garantire una maggiore imparzialità di giudizio.

Società professionali

 

Devono essere ammissibili ogni forma di società multidisciplinari nonché le società di capitali a responsabilità limitata. Benché debba essere lasciata la possibilità al cliente di scegliersi il professionista che curerà i suoi interessi la regolamentazione non dovrebbe essere diversa da quella delle normali società commerciali, se non prevedendo tutt’al più che nel consiglio di amministrazione metà dei componenti sia iscritto ad un Albo o Ordine professionale e così come almeno metà dei soci. L’ingresso di soci capitalisti e la percentuale di capitale sociale da essi posseduta dovrebbe essere invece libera. I professionisti italiani hanno il diritto di aggregarsi e il diritto di reperire i capitali che consentano loro di crescere, e fronteggiare le sfide competitive globali per i quali essi non sono oggi attrezzati.

D’altronde quando uno studio professionale ha bisogno di investire se non può far ricorso al capitale di rischio dovrà per forza accedere all’indebitamento bancario, sviluppando una forma di dipendenza economica non certo migliore rispetto all’apporto di un socio finanziatore che almeno ci si è scelti.

Pubblicità

 

Salvo i consueti limiti di veridicità e correttezza non sono ammissibili limiti particolari alla pubblicità dei professionisti (salvo una maggior attenzione al decoro la cui violazione sarebbe comunque controproducente per il professionista) cui deve essere consentito anche di rendere noto e di paragonare i propri onorari con quelli della concorrenza.

Conclusioni

 

Il settore dei servizi professionali costa oggi alle imprese di più della media europea, contribuendo così ad una inefficiente allocazione delle risorse. Inoltre i lacci e lacciuoli che lo caratterizzano sono dannosi sia per l’innovazione che per la qualità e l’occupazione ed ogni qualvolta si è proceduto ad una liberalizzazione (ad esempio, l’eliminazione dell’esclusiva per alcune limitate attività notarili come il passaggio di proprietà delle auto) non si sono riscontrate conseguenze negative ma solo una maggior libertà di scelta per il contribuente. E’ ora quindi che la politica colga l’occasione per modernizzare il mercato di un segmento di imprenditori fondamentali per il progresso del paese e non si consegni con troppo zelo alle pressioni più corporative che emanano dal variegato mondo delle professioni.

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